対韓制裁論④サイレント経済制裁をうまく使いこなそう

いよいよ佳境に入ってきた、「約束を破るコストをどうやって韓国に負担させるか」という議論ですが、昨日の『対韓制裁論③「正攻法」での対韓経済制裁は事実上困難』では、いわゆる（狭義の）経済制裁の枠組みを使って韓国に制裁を加えるのは難しい、という議論を展開しました。そこで本稿以降は、経済制裁の「効果」に着目し、何らかの経済的打撃を相手国に生じさせる可能性について検討してみたいと思います。

議論の展開

当ウェブサイトでは数日前から、「約束を破ることのコストを韓国に負担させるべきだ」とする議論を開始しました。具体的には、『約束を破ることのコストを韓国に負担させることが必要』を一種の「サマリー」と位置付けたうえで、月曜日以降、「対韓制裁論」の各論に入っています。

• 『約束を破ることのコストを韓国に負担させることが必要』（2020/12/13 09:00）
• 『対韓制裁論①日韓関係の現状整理：韓国は必要な国か？』（2020/12/14 05:00）
• 『対韓制裁論②韓国の「逃げ得」を許してきた日本の外交』（2020/12/15 05:00）
• 『対韓制裁論③「正攻法」での対韓経済制裁は事実上困難』（2020/12/16 05:00）

本稿はその４回目という位置づけです。

くどいようですが、執筆に際しての全体像をとくに決めていませんので、いつもどおり、議論が右往左往すると思いますが、その分、もしもそれが読んで下さる方々の知的好奇心の刺激につながるならば、もっけの幸い、というわけです。

また、これらの記事については通しで読んでいただくと理解が深まると思いますが、いきなり単独で読んでもわかりやすいように議論を構築する予定です。これについて「議論でわかり辛い部分がある」と思われる方は、ぜひ、読者コメント欄にてご忌憚なき意見を賜りますと幸いです。

広義の経済制裁

経済制裁は難しい

最初に、経済制裁のおさらいです。

理屈のうえで経済制裁には次の７つのパターンが考えられます。

• ①わが国から相手国へのヒトの流れの制限
• ②わが国から相手国へのモノの流れの制限
• ③わが国から相手国へのカネの流れの制限
• ④相手国からわが国へのヒトの流れの制限
• ⑤相手国からわが国へのモノの流れの制限
• ⑥相手国からわが国へのカネの流れの制限
• ⑦情報の流れの制限

これについて、わが国の経済制裁の仕組みは、大きく外為法、入管法、特定船舶法などに基づき、上記②～⑥について制限を加えるというものですが、残念ながら①や⑦については、現状、包括的にそれを行う手段はありません。

また、上記②～⑥の経済制裁を発動するためには、大きく（１）国連安保理決議、（２）有志国連合、（３）外為法第10条第１項に基づく閣議決定、という３つの条件が考えられるのですが、いずれも「相手国が国際社会の平和と安全に脅威を与えている」といえなければ発動することは困難です。

このため、韓国が日本に対して繰り返している不法行為（たとえば日韓請求権違反の状態を作り出した自称元徴用工判決など）を理由にして、日本が韓国に対してこれらの経済制裁を発動する、ということは難しい、というのが実情でしょう。

狭義の経済制裁、広義の経済制裁

ただし、ここで経済制裁という言葉を定義なしに使ってしまいましたが、いちおう、きちんと定義しておきましょう。経済制裁には、狭い意味と広い意味があります。

狭い意味での経済制裁とは、「支払規制、貿易規制、資本取引規制、出入国規制」など、わが国の法制度に定められる、相手国に対してヒト、モノ、カネなどの流れを制限する措置のことです。しかし、広い意味での経済制裁とは、もっとシンプルに、「経済的な手段を使って相手国に打撃を与えること」です。

このように考えていくと、経済制裁については、なにも日本政府が積極的に発動するものに限られる必要はありません。

たとえば、日本政府が「相手国に対する制裁」などと述べず、なにか違う理由をつけて行政上の措置を発動し、それが結果的に相手国に対する何らかの打撃につながるようであれば、それも形を変えた経済制裁の一種だといえなくはありません。

そこで、本稿以降で「広い意味での経済制裁」の類型として、次の３つを紹介したいと思います。

• サイレント型経済制裁…まったく違う名目を持ち出して、特定国に対してヒト、モノ、カネ、情報の流れを制限すること
• 消極的経済制裁…相手国が困っているときに、わざと助けないこと
• セルフ経済制裁…相手国が講じた措置が原因で、あたかも相手国が日本から経済制裁を受けたような経済的効果が生じること

それぞれに一長一短があるのですが、ここで重要なのは、うまく組み合わせれば、必ずしも狭義の経済制裁によらずとも、相手国にそれなりの打撃を与えることができてしまう、ということでしょう。

いちおう漠然とした予定では、本稿で「サイレント型経済制裁」、次稿で「消極的経済制裁」と「セルフ経済制裁」を中心に解説すると思いますが、いつもどおり議論が行きつ戻りつすると思いますので、あくまでもこれは現時点の予定、ということでご了承ください（書き溜めていないものですから…）。

サイレント型経済制裁の６類型

まず、日本政府が合法的に相手国に対し、いわゆる「経済制裁」の条文を使わずに制裁を加える手段として、いちばん手っ取り早いのは、サイレント型経済制裁でしょう。

たとえば、特定国を狙い撃ちにして、入国ビザの申請を通りにくくする、輸出管理を名目に戦略物資の許可手続をやたらと厳格化する、といった行動が考えられます。相手国に対する「いやがらせ」レベルから、その気になれば相手国経済を止めてしまうまでのことも可能です。

ただし、ここで気を付けねばならないのは、あくまでもこの「サイレント型経済制裁」は、いわゆる経済制裁ではない、という点です。とくに現代国際社会においては、下手に制裁を加えようとすると、自由貿易のルールに引っかかってしまい、相手国から世界貿易機関（ＷＴＯ）に提訴されるというリスクも出てきます。

だからこそ、このサイレント型経済制裁は、いつ、いかなる場合であっても適用できる、というものではありません。

そこで、これについて考えられるパターンを列挙してみたものが、次の①～⑥です（※「⑦情報の流れの制限」に該当するものはありません）。

①わが国から相手国へのヒトの流れの制限

政府が国民に対し、特定の国に渡航することを禁止する条文は存在しないが、外務省の『海外安全ホームページ』上、特定国への渡航に警戒レベルを設定することで、間接的に日本国民に対して特定国へ渡航しないように警告することは可能

②わが国から相手国へのモノの流れの制限

特定国に対し、外為法第48条第１項（輸出管理）などの規定を用いて、「経済制裁」ではなく「輸出管理強化」などの名目を用いて、特定品目などについての事実上の輸出制限措置、禁輸措置などを加えること

③わが国から相手国へのカネの流れの制限

特定国を念頭に、金融モニタリングを通じて日本国内の金融機関に特定国へのエクスポージャーをチェックしたりすること

④相手国からわが国へのヒトの流れの制限

特定国の国民に対し、「経済制裁」以外の名目を使い、入国ビザ、滞在ビザの発給条件を厳格化すること

⑤相手国からわが国へのモノの流れの制限

特定国に対し、何か適当な名目を付けて税関検査や検疫を強化したりすること

⑥相手国からわが国へのカネの流れの制限

特定国に対し、何か適当な名目を付けてわが国への投資に何らかの名目を付けて許可し辛くすること

渡航制限

これらのうち、まず①については、狭義の経済制裁のところでも議論したとおり、日本国民全体に対し、特定国に「渡航するな」と禁止することは非常に困難です。そもそも日本からのヒトの流れを包括的に止めるような法律は存在しないからです。

ただし、外務省は『海外安全ホームページ』上、日本国民に対し、レベル別に警告を設ける、という仕組みを設けており、「この国に渡航するのは危険だ」、などと警告を出すことは可能です。具体的には、次の４つのレベルです。

• 「レベル１：十分注意してください。」
• 「レベル２：不要不急の渡航は止めてください。」
• 「レベル３：渡航は止めてください。（渡航中止勧告）」
• 「レベル４：退避してください。渡航は止めてください。（退避勧告）」

ただし、この４つのレベルの警告には、べつに強制力はありません。過去にとあるフリージャーナリストが戦地に渡航する計画を立て、外務省からパスポートの返納を命じられて出国できなかった、という事例はありますが、これは非常に例外的なケースです。

たとえば日本は現在、北朝鮮に対する経済制裁の一環として北朝鮮への「渡航自粛勧告」を出していますが、この勧告に強制力はありません。したがって、日本人であっても、その気になれば北京などを経由するなどして、気軽に北朝鮮に入国できるようです。

したがって、この「①わが国から相手国へのヒトの流れの制限」については、サイレント型経済制裁の手法を使っても適用するのは非常に困難です。

輸出管理の強化

しかし、②～⑥については、比較的たくさんの方法が用意されています。

たとえば、「②わが国から相手国へのモノの流れの制限」については、外為法第48条第１項に定める輸出管理の仕組みを使えば、その気になれば経済制裁の仕組みを使わなくても、ある程度は戦略物資の流れを制限してしまうことが可能です。

その典型例が、日本政府が2019年７月に発表した、韓国向けの輸出管理適正化措置でしょう。

経産省の報道発表の概要は、次のとおりです。

• 輸出管理は国際的な信頼関係を土台としているが、関係省庁で検討を行った結果、日韓間の信頼関係が著しく損なわれたと言わざるを得ない状況であり、韓国との信頼関係の下に輸出管理に取り組むことが困難になっているうえ、韓国に関連する輸出管理をめぐり不適切な事案が発生している
• そこで、輸出管理を適切に実施する観点から、①韓国をいわゆる「ホワイト国」から除外する、②フッ化ポリイミド、レジスト、フッ化水素の３品目について、輸出や製造技術の移転などを包括輸出許可制度の対象から外し、個別許可の対象に切り替える

なお、輸出管理の仕組みについては『輸出管理の仕組みをまとめてみた』、韓国に対する輸出管理の適正化措置については『対韓輸出管理適正化措置は「意図せざる経済制裁」に』あたりでまとめていますので、適宜ご参照ください。

輸出管理の仕組みをまとめてみた

対韓輸出管理適正化措置は「意図せざる経済制裁」に

この点、当ウェブサイトでこれまで何度も述べてきたとおり、韓国は「（旧）ホワイト国」、つまり現在の「グループＡ」からは外されたものの、依然として「グループＢ」という優遇措置を受けていますし、３品目の対韓輸出も継続しているなど、結果的に韓国に対する「経済制裁」とは言い難いほど弱いものです。

ただし、リスト規制品やキャッチオール規制などをうまく組み合わせ、品目を選んで効率的に輸出許可の網をかければ、実質的には協議の経済制裁のところで議論した「輸出規制」と同じような効果を得ることもできるはずです。

あるいは、非常にうがった見方ですが、日本政府が現在でも韓国を輸出管理上の「グループＢ」に留めている理由は、韓国に対する輸出管理を再度厳格化する余地を残しているためなのかもしれません（※このあたりは憶測の域を出ませんが…）。

支払の制限

一方で、「③わが国から相手国へのカネの流れの制限」、つまり日本から韓国への支払や役務取引、資本取引などに制限を加える方法も、ないわけではありません。

狭義の経済制裁を発動するためには、国連安保理決議や有志国制裁、閣議決定などの条件が必要です。しかし、外為法をよく読むと、たとえば支払に関しては次のような場合にも禁止することが可能です。

• わが国の国際収支の均衡を維持するために必要がある場合（第16条第２項）
• 外為法などの確実な実施を図るために必要があると主務大臣が認めた場合（第16条第３項）

つまり、極端な話、主務大臣が「外為法の確実な実施のために必要だ」、などと判断すれば、韓国への支払、送金などを許可制にすることができる、というわけです。

ただし、そのような規制を発動する場合には、おそらくは「なぜその措置が必要なのか」について明らかにする必要があるため、あくまでも「最後の手段として」、それが実施できる、ということでしょう。

なお、ときどき「金融庁が韓国の信用区分（？）を引き下げたら金融機関は韓国にカネを貸せなくなる」、などと主張する人がいるのですが、これはなんだかよくわかりません。

もしも銀行自己資本比率規制におけるリスクウェイトのことを述べているのだとしたら、その言説は明確な間違いです。標準的手法におけるソブリンのリスクウェイトは外部格付やリスクスコアなどに応じて一律に決まりますので、金融庁がコントロールできるものではありません。

このあたり、金融規制に詳しくない人がデタラメを述べているケースもありますので、注意は必要でしょう。

入国管理の強化

サイレント型経済制裁のなかでもおそらく最も簡単で最も強力な措置が、「④相手国からわが国へのヒトの流れの制限」です。

先ほど紹介した、「①わが国から相手国へのヒトの流れの制限」については、実効的な制限を加えることが難しいというものでしたが、逆に「④」については、わりと簡単に発動可能です。どの国からのビザなし入国を認めるかについては、すべてわが国が勝手に決められるからです。

実際、2020年３月に、日本政府はコロナ防疫を理由に、まずは韓国、香港、マカオなどに対するビザ免除措置を停止したという実績があります。たとえば、コロナ禍が収束したとしても、日本政府は韓国に対する短期入国ビザ免除措置を復活させない、という選択をすることは可能です。

もちろん、それをやってしまうと、わが国のインバウンド観光業に対して少なくない打撃が生じるのではないか、という指摘があることはたしかでしょう。その意味では、サイレント型経済制裁も「諸刃の剣」です。

また、詳しくは「セルフ経済制裁」の箇所と関わってくるのですが、もしも日本政府が韓国に対する短期入国ビザ免除措置を復活させなかった場合には、相互主義の観点から、おそらく韓国側も日本に対する短期入国ビザ免除措置を停止するでしょう。

そうなると、間接的には「①わが国から相手国へのヒトの流れの制限」についても実現することができてしまう、というわけです。

あくまでも個人的な主張ですが、やはり韓国に対する短期入国ビザ免除制度については、この際、撤廃するか、滞在可能期間を90日間から15日間などに大幅に短縮してしまう、といった措置は、検討に値するのではないかと思う次第です。

検疫の強化など

さて、「⑤相手国からわが国へのモノの流れの制限」については、日韓の貿易構造上、韓国から日本への輸出はさほど多くないため、あまり議論する価値はないかもしれませんが、いちおう、地道な「いやがらせ」くらいのことはできます。

以前の『遅まきながら韓国産水産物の検査強化、ほかの分野にも及ぶのか』では、日本政府が2019年５月30日以降、韓国産輸入ヒラメの寄生虫検査サンプル数を増やすことにした、という話題を取り上げました。

そもそも韓国産輸入ヒラメの検疫は、民主党政権時代の2011年に全面免除されたという経緯もあり、ヒラメの検疫強化は民主党政権時代の負の遺産の清算、という意味合いもあります。このため、これを「サイレント経済制裁」に加えることに、若干の違和感がないではありません。

また、「⑥相手国からわが国へのカネの流れの制限」については、外為法の規定の解釈次第では、経済制裁としてではなく、対内直接投資の許可をわざと遅らせるなどの手法が考えられる、といった程度のものです。

もっとも、韓国から日本に対する直接投資、対外与信などは非常に少額であるため、正直、この類型の経済制裁についてはあまり検討する必要はないでしょう。

広義の経済制裁はさまざま

以上、本稿では「広義の経済制裁」のうち、サイレント型経済制裁について、思いつくままに列挙してみました。次回以降の議論は「消極的経済制裁」と「セルフ経済制裁」について取り上げるつもりです。

といっても、まだ執筆作業に取り掛かっていないので、これを１回で議論するのか、２回に分けるのか、などについてはまったく考えていません。

いずれにせよ重要なことは、「経済制裁などできっこない」と決めつけるのではなく、柔軟な発想でさまざまな可能性を考えることではないかと思う次第です。