先日から当ウェブサイトで開始している新シリーズが、「対韓制裁論」です。昨日の『対韓制裁論②韓国の「逃げ得」を許してきた日本の外交』では、韓国が日本に対して働きてきたさまざまな不法行為を巡り、日本がちゃんと韓国に罰を与えなかったことの弊害がどのように出てきているかについて議論しました。これを受けて、本稿以降ではいよいよ経済制裁の具体的な部分に入っていきたいと思います。

議論の展開

当ウェブサイトでは数日前から、「約束を破ることのコストを韓国に負担させるべきだ」とする議論を開始しました。具体的には、『約束を破ることのコストを韓国に負担させることが必要』を一種の「サマリー」と位置付けたうえで、月曜日以降、「対韓制裁論」の各論に入っています。

• 『約束を破ることのコストを韓国に負担させることが必要』（2020/12/13 09:00）
• 『対韓制裁論①日韓関係の現状整理：韓国は必要な国か？』（2020/12/14 05:00）
• 『対韓制裁論②韓国の「逃げ得」を許してきた日本の外交』（2020/12/15 05:00）

本稿はその３回目という位置づけです。

くどいようですが、執筆に際しての全体像をとくに決めていませんので、いつもどおり、議論が右往左往すると思いますが、その分、もしもそれが読んで下さる方々の知的好奇心の刺激につながるならば、もっけの幸い、というわけです。

また、これらの記事については通しで読んでいただくと理解が深まると思いますが、いきなり単独で読んでもわかりやすいように議論を構築する予定です。これについて「議論でわかり辛い部分がある」と思われる方は、ぜひ、読者コメント欄にてご忌憚なき意見を賜りますと幸いです。

第３回目は「経済制裁の基本」

経済制裁とはなにか？

いつも当ウェブサイトで報告しているとおり、経済活動には大きく「ヒト、モノ、カネ」に加え、最近では「情報」という要素がある、などといわれています。このため、わが国が相手国に対して経済制裁を加えようとした場合には、理論上は次の７つの制裁パターンが考えられます。

７種類の経済制裁

• ①わが国から相手国へのヒトの流れの制限
• ②わが国から相手国へのモノの流れの制限
• ③わが国から相手国へのカネの流れの制限
• ④相手国からわが国へのヒトの流れの制限
• ⑤相手国からわが国へのモノの流れの制限
• ⑥相手国からわが国へのカネの流れの制限
• ⑦情報の流れの制限

もちろん、これらの経済制裁は、やり方によってはわが国自身にも打撃が生じます。

しかし、日本は金融大国であり、世界最大級の債権国でもありますし、一時期より衰えたとはいえ、依然として「モノづくり」大国でもあります。戦略物資を選んで相手国への禁輸措置を発動したり、相手国への資本移動を禁止したりすれば、それなりの打撃を相手国に与えることもできるように思えます。

ただし、ここで気を付けなければならないのは、この①～⑦の全パターンについて、経済制裁として発動することはできない、ということです。その典型例が、①と⑦でしょう。

このうち①、つまり「日本から相手国へのヒトの流れの制限」については、基本的に日本政府が講じることは非常に困難です。なぜなら、わが国には日本国民に対して、特定国への渡航を「禁止する」という法律はないからであり、また、他国に対して情報を包括的に遮断するという法律は存在しないからです。

もちろん、昨今のコロナ禍のように、「特定の相手国に渡航したら、日本に帰国する際に２週間の隔離が必要になる」という措置を講じることで、特定の相手国に渡航し辛い状況を作ることは可能でしょう。

ただし、このような措置を講じるためには合理的な理由が存在していなければならず、「経済制裁として」発動することは非常に困難です。

実際、日本政府は北朝鮮に対し、累次に及んでさまざまな経済制裁措置を講じているものの、日本国民に対し北朝鮮への渡航を「禁止」する、という措置は含まれていません。あくまでも「渡航を自粛するよう勧告」しているだけのことです。

また、⑦、つまり「情報の流れの制限」（たとえばインターネット回線の遮断措置など）についても、基本的には困難です。外為法で、特定の情報を送信することを禁止するなどの措置が規定されているものの、「情報そのものを包括的に遮断する」ことは難しいと考えて良いでしょう。

いずれにせよ、日本は基本的に法治国家であるため、法律に書かれていない措置を内閣総理大臣が勝手に決める、といったことなできません。このため、経済制裁として日本が外国に対して講じることができる措置は、②～⑥に限られる、と考えて良いでしょう。

最も包括的な法律は外為法

さて、「経済制裁」を議論する際に、真っ先に出てくるのが、「外国為替及び外国貿易法」という法律です（長いので、以下、本稿では「外為法」と略します）。

この外為法は、先ほど列挙した７つのパターンのうち、「②わが国から相手国へのモノの流れの制限」、「③わが国から相手国へのカネの流れの制限」、「⑤相手国からわが国へのモノの流れの制限」、「⑥相手国からわが国へのカネの流れの制限」にかかわっています。

また、不完全であるとはいえ、いちおう、「①わが国から相手国へのヒトの流れの制限」、「⑦情報の流れの制限」に関する条文も含まれています。

具体的には、次のとおりです。

図表　貿易規制、送金規制、役務取引規制、資本取引規制等

経済制裁のパターン	項目	具体的な条文
②わが国から相手国へのモノの流れの制限	貿易規制（輸出規制）	輸出に関して承認を受ける義務を課すことができる（第48条第３項）
③わが国から相手国へのカネの流れの制限	送金規制	外国に対する支払等について許可を受ける義務を課すことができる（第16条第１項）
	資本取引規制	「資本取引」「特定資本取引」を行う際に許可を受ける義務を課すことができる（第21条第１項、第24条第１項）
	直接投資規制	対外直接投資の内容の変更・中止を勧告することができるほか、勧告に従わない場合には対外直接投資の内容の変更または中止を命じることも可能（第23条第４項）
⑤相手国からわが国へのモノの流れの制限	貿易規制（輸入規制）	輸入について承認を受ける義務を課すことができる（第52条）
⑥相手国からわが国へのカネの流れの制限	直接投資規制	外国人投資家による対内直接投資に対し、株式持分などの処分を命じることができる（第29条第１項等）
その他（①、②、⑦に関する措置）	役務取引規制	「役務取引」（労務・便益の提供を目的とする取引）を行う場合に許可を受ける義務を課すことができる（第25条第６項）

（【出所】外為法の条文を参考に著者作成）

もちろん、外為法に定める措置はこれらだけではありませんが、やはり主なものに限ってもこれらの措置が用意されているという点は重要でしょう。

経済制裁を発動するためには３つの条件のどれかが必要

ただし、これらの措置を発動することができるケースは、限られています。たとえば、外為法第48条第３項の条文を読むと、輸出規制（わが国から相手国へのモノの流れの制限）を発動するためには、基本的には次の３つの条件のどれか該当していることが必要です。

• （１）わが国が締結した条約その他の国際約束を誠実に履行するため
• （２）国際平和のための国際的な努力にわが国として寄与するため
• （３）外為法第10条第１項の閣議決定を実施するため

（なお、外為法第48条第３項には、上記３項目のほか、「国際収支の均衡の維持」や「外国貿易及び国民経済の健全な発展」も発動条件に含まれています）。

そして、この「（１）～（３）のどれかの条件を満たした場合に発動可能」という条件は、先ほど列挙した条文のうち、次の条文にも規定されています。

• 外国に対する支払等について許可を受ける義務を課すことができる（第16条第１項）
• 「資本取引」「特定資本取引」を行う際に許可を受ける義務を課すことができる（第21条第１項、第24条第１項）
• 輸入について承認を受ける義務を課すことができる（第52条）

また、条文の書き方が上記（１）～（３）とまったく同じではないにせよ、やはり似たような場合に発動可能な制裁措置が、次の２つです。

• 対外直接投資の内容の変更・中止を勧告することができるほか、勧告に従わない場合には対外直接投資の内容の変更または中止を命じることも可能（第23条第４項）
• 「役務取引」（労務・便益の提供を目的とする取引）を行う場合に許可を受ける義務を課すことができる（第25条第６項）

要するに、外為法の経済制裁措置（貿易規制、送金規制、役務取引規制、資本取引規制）は、上記（１）～（３）のような条件が整っている場合でなければ発動できない、ということでもあります。

国連制裁と有志国連合、そしてわが国独自の措置

では、上記（１）～（３）は、具体的にどんなケースなのでしょうか。

まず（１）「わが国が締結した条約その他の国際約束を誠実に履行するため」と（２）「国際平和のための国際的な努力にわが国として寄与するため」については、具体的には次の２つであるとされています（一般社団法人安全保障貿易情報センターウェブサイトの『経済制裁措置』の記述を参照）。

• 国際連合安全保障理事会決議（国連安保理決議）があったとき
• 有志国連合の協調による国際的な要請があったとき

そして、従来、外為法の経済制裁措置は、基本的には外国や国際社会からの要請がなければ発動することができないとされてきました。

しかし、北朝鮮による日本人拉致事件等の発生を受け、2004年に議員立法を通じて、国際社会の要請がなくても、わが国が独自の措置として経済制裁を発動することができるようになりました。それが、「外為法第10条第１項」です。

外為法第10条第１項

我が国の平和及び安全の維持のため特に必要があるときは、閣議において、対応措置（この項の規定による閣議決定に基づき主務大臣により行われる第16条第１項、第21条第１項、第23条第４項、第24条第１項、第25条第６項、第48条第３項及び第52条の規定による措置をいう。）を講ずべきことを決定することができる。

要するに、北朝鮮などの無法国家を念頭に、閣議決定を行うことで、べつに国連安保理の経済制裁決議などがなくても、相手国に対する経済制裁を発動することができる、というのがこの条文です。

ただし、この「第10条第１項」については、いちいち閣議決定をしなければならないうえに、もうひとつ、制限があります。それは、この閣議決定に基づく措置を講じた日から20日以内に国会の承認が必要となる、という点です。

外為法第10条第２項本文

政府は、前項の閣議決定に基づき同項の対応措置を講じた場合には、当該対応措置を講じた日から二十日以内に国会に付議して、当該対応措置を講じたことについて国会の承認を求めなければならない。

そして、国会がこの措置を承認しなかった場合には、政府は速やかに経済制裁措置を終了させなければなりません（外為法第10条第３項）。発動条件はなかなか厳しいですね。

外為法以外の経済制裁

さて、外為法ではおもに「モノ」「カネ」の規制を取り扱っているということがわかりました。

ただし、先ほど列挙した７つのパターンのうち、外為法では含まれていないものがひとつありますが、それが「④相手国からわが国へのヒトの流れの制限」です。

これについては、特定国からの入国ビザの発給を厳しくすることで、コントロール可能です。

日本は現在、68ヵ国・地域に対し「ビザ免除措置」を実施しており、基本的には90日まで（一部の国は15日や30日）まで、ノービザで日本に入国し、滞在することが可能とされています。外務省の『ビザ免除国・地域（短期滞在）』というページによると、その具体的な国・地域は次のとおりです。

ビザ免除国・地域（短期滞在）

• アジア…韓国、台湾、香港など９ヵ国・地域（※ただし、インドネシア、タイ、ブルネイは15日）
• 北米…米国・カナダの２ヵ国
• 中南米…12ヵ国
• 大洋州…２ヵ国（豪州・ニュージーランド）
• 中東…３ヵ国（※ただし、ＵＡＥは30日）
• アフリカ…３ヵ国
• 欧州…37ヵ国

（※ただし、新型コロナウイルス感染症に対する水際対策のため、これらの国の多くは2020年12月15日時点においてビザ免除措置が一時的に停止されています。）

これらのビザ免除措置を講じている国に対し、ビザを無効化する措置を講じれば、それは「④相手国から日本へのヒトの流れの制限」として機能します。また、上記68ヵ国・地域以外の国・地域の出身者は、基本的にはビザがなければ日本に入国できません。

さらに、日本が経済制裁を発動している相手国である北朝鮮の場合、基本的に北朝鮮籍保持者の入国は原則として禁止されています。

こうした経済制裁に加え、2004年の議員立法で成立したのが、『特定船舶の入港の禁止に関する特別措置法』という法律です。

これは、「わが国の平和及び安全の維持のため特に必要があると認めるときは、閣議決定によって、特定の外国船籍の船舶等について、本邦の港への入港を禁止する」ことを可能とするための法律であり、現在は北朝鮮に寄港した日本籍船舶も含めて、北朝鮮に寄港したすべての船舶の入港が禁止されています。

基本的には「安全保障上の脅威」が必要

以上、日本が外国に対して取り得る経済制裁の内容を列挙してみたのですが、これらの措置を発動する場合、基本的には「安全保障」、つまり相手国が国際社会に対して脅威を与えている、といった状況が必要です。

具体的に、現在日本政府が経済制裁を発動している相手としては、次のように国連や有志国などから経済制裁を受けている国や、タリバン関係者、テロリスト等が中心です。

北朝鮮、コンゴ民主共和国、スーダン、イラン、ソマリア、リビア、シリア、ロシア、中央アフリカ、イエメン、南スーダン、マリ共和国、イラク

なかでも北朝鮮に対する経済制裁は非常に強力であり、現在は次のような制裁が適用されています。

• 人的往来の規制強化（在日の北朝鮮当局職員が北朝鮮に渡航した場合の再入国禁止措置など）
• 船舶の入港禁止措置（北朝鮮に寄港した日本籍船舶の入港を禁止し、これにより北朝鮮に寄港した全ての船舶の入港を禁止する）
• 資産凍結措置・支払規制・資本取引規制の強化
• 北朝鮮との輸出入の全面禁止、すべての北朝鮮籍船舶の入港禁止

まとめ：韓国に対する経済制裁の発動は困難

以上の議論をまとめましょう。

まず、日本が外国に対して「ヒト、モノ、カネの流れを制限する」に際しては、外為法という包括的な法が用意されているほか、特定国の国民の入国については入国ビザ制度などでコントロール可能であり、さらには船舶の入港について規制することも可能です。

ただし、規制が不十分な分野は、「わが国から相手国に対するヒトの流れの制限」（つまり渡航制限措置）と「情報の流れの制限」です。これらの経済制裁については、包括的に適用することがなかなか難しいというのが実情といえるでしょう。

また、これらの規制を発動するためには、相手国が国際社会の安全保障に対し、深刻な脅威を与えている、といえなければなりません。つまり、相手国が国連安保理制裁決議を受けている、有志国連合からの経済制裁を受けている、わが国が閣議決定を行う、といった条件が必要です。

前回までの議論でも報告したとおり、韓国が日本に対して行ってきている不法行為は、たしかに腹が立つものが多いのですが、それらのなかで「韓国が国際社会に対し、深刻な軍事的脅威を与えている」と認定するのは、なかなか難しい気がします。

あえていえば、2018年12月に発生した火器管制レーダー照射事件は、韓国の日本に対する準戦闘行為ではないか、という議論も成り立つ可能性もありますが、さすがにこの事件だけで日本が韓国に対する外為法上の制裁を発動することは難しいでしょう（※不可能とまでは言いませんが…）。

韓国への制裁は不可能なのか？

以上、世の中ではあまり論じられていない「経済制裁の具体的な方法」について、その概要を確認してみました。

• 理論上、「ヒト、モノ、カネ、情報」という観点からは、経済制裁には７つのパターンが考えられるものの、日本の法律上、これらのうち包括的に適用可能なパターンは５つに過ぎない
• これらのうち「韓国から日本への入国規制」を除く４項目の経済制裁を発動するためには、いずれも「韓国が国際社会に深刻な軍事的脅威を与えている」と言えることが必要である
• このため、事実上、日本が韓国に対して外為法でいう経済制裁を発動することは難しい

だから、「韓国に対する経済制裁は不可能である」、という結論が出てきてしまいそうですね。

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もっとも、本稿で議論したのは、あくまでも「狭い意味での経済制裁」です。

そして、「狭い意味での経済制裁」だけでなく、「広い意味での経済制裁」についても検討する価値はあります。じつは、冷静に外為法を眺めていくと、本稿で紹介した以外にも、支払や資本取引、輸出などについてコントロールする方法があるからです。

また、外為法に限らず、相手国からの検疫を強化する、相手国からの入国審査を厳しくするなど、やろうと思えば現場レベルでできる方法はほかにもあるはずです。

そこで、次回以降は「サイレント型経済制裁」、「セルフ経済制裁」、「消極的経済制裁」などについて議論してみたいと思います。